2019年8月号 [Vol.30 No.5] 通巻第344号 201908_344001

政策転換のためのオープンな議論と機動的な環境研究を —高村ゆかりさんに聞きました—

  • 地球環境研究センターニュース編集局

地球温暖化・気候変動の研究者や地球環境問題に携わる方にその内容や成果、今後の展望などをインタビューします。今回は、東京大学の高村ゆかりさんに、地球環境研究センター副センター長の江守正多がお話をうかがいました。

高村ゆかり(たかむら ゆかり)さんプロフィール

東京大学未来ビジョン研究センター教授
鳥取県出身。1989年京都大学法学部卒業、1997年一橋大学大学院法学研究科博士後期課程単位取得退学。1998年静岡大学人文学部法学科助教授、2004年龍谷大学法学部助教授、2006年同大学同学部教授、2011年名古屋大学大学院環境学研究科教授、2018年東京大学サステイナビリティ学連携研究機構(IR3S)教授、2019年4月から現職。
専門は、国際法学、環境法学。所属学協会は、国際法学会、世界法学会、環境法政策学会、環境経済・政策学会、国際法協会など。共編著に『気候変動政策のダイナミズム』、『気候変動と国際協調—京都議定書と多国間協調の行方』、『国際環境条約・資料集』など。

何足もの草鞋わらじを履く

江守

高村さんは、環境省、経産省、文科省、学術会議、首相官邸の多くの委員会で要職を務められています。これだけ多くの審議にどのように対応されているのか、お聞かせ願えますか。

高村

環境省の委員としては国際的な環境問題への対応・政策についてのインプットを期待されていると思います。国際条約関係ですね。地球温暖化(気候変動)問題には長く関わっていますが、最近では、プラスチックごみ問題や水銀に関する水俣条約などです。2014年以降、経産省資源エネルギー庁の再生可能エネルギー(以下、再エネ)関係のお仕事が多いです。

江守

資源エネルギー庁の仕事はあまり国際法関連ではないのでしょうか。

高村

あまりないです(笑)。それゆえ、面白いところもあり、苦労しているところもあります。地球温暖化に関する政策を研究しているので、その観点からエネルギーについてそれなりの土地カンはありましたが。ご存じの通り、2011年の福島第一原子力発電所の事故の後、エネルギー政策は、限られたエネルギーの専門家による議論から広く国民的議論になりました。それで委員に声がかかったのではないかと思います。当初は、環境とエネルギーの2足の草鞋を履いている感じで、自分の「本業」かしらと思っていたところもあり、再エネの仕事の割合が大きくなってきて大変だなと思っていたところ、私にとってラッキーなのは、2015年のパリ協定の合意の頃から再エネの発電コストが下がり、世界的なエネルギー転換が起きていることとあいまって、日本でも世界でも温暖化対策の重要な柱になり、2つが統合してきました。

江守

2010年に地球環境研究センターニュースで高村さんにインタビューさせていただいたときにも、気候変動の国際制度の研究と、オーソドックスな国際法学の2足の草鞋とおっしゃっていたのを思い出しました。今はさらに何足も履いていらっしゃるということですね。

画期的な議論となった長期戦略懇談会

江守

2010年のインタビューで5年後についてうかがったら、高村さんは地球温暖化対策の枠組み交渉が一段落しているだろうとおっしゃいました。2015年のCOP21でパリ協定が採択されましたから、当たっていましたね。高村さんは首相官邸の「パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略策定に向けた懇談会(以下、長期戦略懇談会または懇談会)」の委員を務められました。懇談会は4月2日に提言(https://www.kantei.go.jp/jp/singi/parikyoutei/siryou1.pdf)を発表しました。

提言の内容の前に、非公式会合の議事録公開についてお聞きしたいと思います。議事概要が最近ようやく公開されましたが、記載されている発言者名と発言が対応していないのは、透明性が少し足りなかったのではないかと率直に思いました。

高村

提言を作成した懇談会に関する批判の一つがその手続きにあることは理解しています。懇談会の公式の会合には原則三省(外務省、経済産業省、環境省)の大臣が出席されることとなっていて、大臣を含めた委員の日程調整がとても難しかったと聞いています。非公式会合で検討をすることになったのもそれが一つの理由ではないかと思います。

江守

なぜ大臣が出ないと公開できないのでしょうか。非公式なものは公開の必要がないということでしょうか。

高村

秘匿性を確保したいというより、公開の公式の会議を開催する実際上のハードルが高かったのだと思います。他方、非公開であったことで、結果的に委員の間でより率直な意見交換ができたとも思います。ただ、もっと公開すべきというご意見はわかります。非常に重要な戦略を作っているのですから、会議は非公開でも議事要旨や座長案を会議後公開してもよかったと思います。

江守

次に内容についてお聞きしたいと思います。長期戦略の背景にある、世界の脱炭素化の流れをどう見ていらっしゃいますか。懇談会の提言と、それに基づく政府の長期戦略をどう評価しておられますか。

高村

長期戦略はパリ協定に基づき2020年までに国連に提出することになっていますが、G7のなかでは日本とイタリアだけがまだ出していません(注・日本は2019年6月26日に提出)。日本が2019年6月のG20のホストをするにあたり、総理をはじめ、気候変動とプラスチックごみ問題をエネルギー・環境分野で大きなテーマにという意向があり、それを背景にして懇談会は始まりました。提言には、「今世紀後半のできるだけ早期に『脱炭素社会』の実現を目指し、2050年までに80%の温室効果ガス排出削減に大胆に取り組む」とあります。今までは国内で減らすか海外で減らすかという議論がありましたが、どこで減らすかではなく、「脱炭素社会」の実現 =「排出実質ゼロ」をめざすことを明確に示したのは初めてです。また、2050年までに再生可能エネルギーの主力電源化など電力の脱炭素化を進める、2050年までに、カーボンニュートラルで災害に強靭で(レジリエントで)快適なまちとくらしを実現する、可能な地域、企業などから、2050年を待たずにカーボンニュートラルを実現など、分野ごとに脱炭素化のビジョンを出したこともこれまでにない一歩です。「野心的な」ビジョンを示すことが求められていたので、「2050年までに80%削減」という10年前の目標のままでいいとは思っていませんが、2050年までに排出実質ゼロを目指すべきという委員と、ソリューションがまだ見えないところがあるのでそれに慎重な委員とがいて、可能ならば2050年までに脱炭素化を目指すとも読めるような文言、「今世紀後半のできるだけ早期に」という表現になったと理解しています。

江守

どのような気持ちで審議に臨まれたのでしょうか。

高村

今思えば面白かったですが、当時は大変緊張しました。ただ、どのタイミングで、どういう経路で、どういう施策で脱炭素社会の実現を目指すかについては委員の間で意見の違いがありましたが、経済界の委員を含めて、「脱炭素社会」の実現をめざすことに懇談会の委員の間で異論はありませんでした。これはかなり画期的なことです。提言が絵に描いた餅にならないよう、施策がついてくるかがこれからの課題です。

江守

今回の長期戦略が次のエネルギー基本計画(以下、エネ基)などにどういう影響を与えるでしょうか。

高村

それがこれからの注目点だと思います。ご存知のとおり、パリ協定のもとで2020年までに各国の削減目標(Nationally Determined Contribution: NDC)を提出し直すことになっていますが、今年2019年は温暖化対策計画の見直しのタイミングで、この温暖化対策計画の見直しとどのようにリンクしていくかが注目点の一つです。

エネ基については、見直しは少なくとも3年ごとに行われることになっています。もちろん個人的な意見ですが、2018年に見直しを行ったばかりですから次回は2021年の可能性が高い。これはNDCの目標提出のサイクルとは合っていません。ただし、再エネについては、エネ基に「再エネの主力電源化」を盛りこんで以降、資源エネルギー庁の施策は急速に加速しています。今回の長期戦略にも再エネの主力電源化は盛りこまれており、2030年の削減目標引き上げにつながるような施策を後押しする効果は期待できます。

国環研には広い観点からの環境研究を期待

江守

中央環境審議会(以下、中環審)の委員も務めていらっしゃいます。特に、総合政策部会での第五次環境基本計画(https://www.env.go.jp/press/files/jp/108982.pdf)の審議についてお聞かせください。地域循環共生圏、6つの分野横断的な重点戦略といったコンセプトをどう受け止めていらっしゃいますか。国立環境研究所(以下、国環研)に期待されることは何でしょうか。

高村

これまでも森里川海プロジェクト(https://www.env.go.jp/nature/morisatokawaumi/)や低炭素社会、循環型社会、自然共生社会という概念がありましたが、それぞれ主要な分野でめざしていたビジョンを地域で統合的に実現しようというのが地域循環共生圏の重要なコンセプトだと思います。しかも長期ビジョンのなかに人口減や高齢化など地域の諸課題の解決を盛りこんで取り組みを進めていきます。その具体的なロールモデルを作ることが重要だと思います。所属している東京大学未来ビジョン研究センターといくつかの部局などが連携して、科学的・専門的知見をインプットすることで地域循環共生圏づくりにむけた具体的な取り組みを支援できないか議論を始めています。自分たちが望む社会像を描くときに、科学研究が貢献できる場面があるのではないかと思います。たとえば温暖化の影響予測やそれを踏まえた適応策の策定などです。研究者の貢献によって地域の問題を解決することができ、よりよい地域循環共生圏をつくっていける可能性がある。そういう取り組みを国環研にも期待していますし、実際もう始まっていますね。適応策については、気候変動適応センターが設置されましたね。

江守

地域循環共生圏にフォーカスがいったときに、グローバル研究を位置づけにくい感じが若干しています。

高村

グローバル研究にもいろいろあります。たとえば、気候変動影響のリスク評価をより精緻化して、地域で使えるものにするのは、気候モデルの高度化が必要でしょう。また、地域循環共生圏という現場の取り組みとグローバルなESG投資[注]との連携も重要な研究テーマだと思いますし、そうした研究を進めていただけるとありがたいです。最近、気候変動影響・リスク評価で気になっていることがあります。グローバルには重要なリスクとして認識され、対処が検討されているものの中に、日本ではあまり気候変動影響のリスクとして十分に認識・検討されていないものがあるのではないか、ということです。たとえば、海面上昇に伴う国土の喪失などです。国土が喪失すると移民の問題などの問題が発生することが懸念されていますが、それ以上に日本にとって重要なのは、日本海域の島がなくなると日本の領海、そして広大な排他的経済水域を失うおそれがあります。当然、その海域の資源利用・漁業、さらには安全保障の問題にもつながります。地域循環共生圏が狭い意味での地域の問題解決だけを意味してはいけません。地域をめぐる課題は、グローバルに生じている環境変化や政策動向と密接に関わっているので、国環研には広い観点から捉えてもらい、グローバルな政策や動向に常に目を配り、意識しながら幅広い環境研究を進めていただきたいと思います。

政策側とモデル研究者のコミュニケーションを

江守

その他に、最近の関連する議論で印象に残ったこと、重要と思われたことなどあれば、ぜひ教えてください。

高村

江守さんとぜひお話したいテーマがあります。気候変動についてかなり世の中の認識が変わってきているとはいえ、今の対策の進行速度ではパリ協定の目標を達成できそうにありません。そういう状況において科学技術の役割をあらためて考えます。地球温暖化によるリスクを回避した、あるいはリスクを低減した未来を実現するために、科学は何ができるのでしょうか。今回、長期戦略の策定に関わって、私が論文を読んだりした限りでは、日本において2050年のめざしたい明るい未来社会像を描くシナリオ研究はあまり見ませんでした。脱炭素社会への移行に伴う副次的便益も含めた社会的問題の同時解決に貢献する道筋を提示できるモデルがあるのでしょうか。

江守

大きなテーマですね。以前、統合評価モデルの研究を一緒のグループのなかで議論しながら進めてわかったことは、シナリオには今見通せる技術的進歩や社会的変化しか組み込めないということです。それで2050年とか2100年までのシナリオを描くと、何か無理に高コストな脱炭素技術を入れて排出が減りますというシナリオになります。

高村

そういうシナリオをたくさん見ました。

江守

しかし現在のモデルで表現できないようなことが実際の世の中では起こるし、起こるようにしていかなければなりません。昔、移動手段が馬車から車になったときに何が起こったか、なぜそうなったかみたいな社会と技術のトランジションについて研究している人がいます。また、ボトムアップで地域の現場から社会を実際に変えていくようなアクションリサーチという分野があります。定量的なモデルによるシナリオ研究とトランジション研究とアクションリサーチの3つをこれからは組み合わせていかなければいけないという内容の論文を読みました。

高村

それは共感しますね。

江守

イノベーションは人々の生活の常識を変えるでしょう。しかしそれは予見不可能なので、今わかっていることしか入っていないが実際にこうはならないものとしてシナリオを描き、人々が将来の社会像をそういうものとして見なくてはいけないのでしょう。

高村

長期戦略の提言で書いた2050年に目指すべき望ましい未来社会像は、そこに向かっていく道筋や必要なイノベーションをどうやって起こしていくかといった課題を提起し、議論を喚起するためのものです。ビジョンやシナリオは、こうした課題の同定や議論の喚起を助けてくれるとても有効なツールになりうると思います。しかし、政策側のニーズがモデラーにうまく伝わっておらず、モデラーも自分たちが構築してきた従来のモデルを政策ニーズにあわせて検討し直すという連携がうまくできていないように感じています。双方のコミュニケーションにミスマッチがあるのではないでしょうか。

江守

僕たちのまわりの研究グループがどういうふうにそこに貢献していくかというのをしっかり考えていきたいと思います。

政策側のニーズを捉え、即時性のある研究を

江守

最後に、日本の審議会文化全体、あるいは日本の政策形成過程において、専門家の果たす役割についてご意見をお聞かせください。他国と比べて、メリット、デメリットを意識されることはありますか。省庁間の違いはいかがですか。今後、私たちはこういうものに臨んでいくにあたり、どんなことを考えていく必要があるでしょうか。

高村

さきほどのモデルやシナリオの話はこれにかかわります。欧州は明らかにモデル、シナリオ分析を使いながら脱炭素化の政策の議論をしています。日本では、えてして政策を作る側に先に結論があり、結論にあうものを選んで使っているような印象も持ちます。結果、省庁間で意見が違うと、研究者が代理戦争をしているかのような場面もこれまであったような気がします。結果的にではありますが、今回の長期戦略懇談会のよかったことは、基本的に委員の意見をベースに提言を作成、まとめることができたことです。どれだけ「野心的」かについてはいろいろ議論や批判もあるかもしれませんが、少なくともこれまでの政策の延長線ではない長期のビジョン・目標を書くことができた。政策形成過程で大局的な議論を行うときには、専門家をうまく活かすような場の作り方が大事だと思います。他方で、脱炭素社会に向けて世の中が大きく変化し、動いているのに、私も含めて研究者はなかなか対応できていないように思います。たとえば、エネルギーインフラをはじめ、脱炭素社会への移行に大規模な資金が動員されることが必要で、それを可能し、促す仕組み、方法(climate finance(気候変動ファイナンス))をどうするか、拡大するESD投資をどう活用できるのか。こうした問いは、地域循環共生圏にもかかわることで大きな関心が集まっています。こうしたファイナンスの分野で人材が求められているのに、この分野の研究や人材育成を支える研究者集団や教育課程は少ないと思います。大きな社会の変化が起きており、大きな社会の変革が求められるなかで研究者・研究者集団が、こうした社会のニーズにどううまく対応し、貢献していくかが課題だと思います。大学の機動性を上げるのもいい方法とは思いますが、政策ニーズをとらえて即時性のある研究を国環研で進めていただいてそれがうまく政策決定の場面に活かされるといいと思います。

江守

国環研が機動的かというとちょっと自信がないです。

高村

脱炭素社会の実現やプラスチックごみ問題への対処には、政策側が健全な政策決定をするうえで必要とする知見がたくさんあります。欧米では独立系のシンクタンクが政策ニーズに適時に応えて知見を提供し、政策形成をサポートしているように思われ、そうした適時の研究という点では日本の研究機関の存在感は薄い気がしています。

江守

欧米の独立系シンクタンクが行っている知的作業はどんな内容なのでしょうか。

高村

政策ニーズをできるだけ早く捉えるためにアンテナを張っています。政府間の国際交渉の場や国際機関を含め、政策ニーズに応えた研究の成果を適時にまとめインプットしています。その研究成果は、政策形成に直接・間接に影響を与える可能性があります。政策ニーズに応えるこうした研究もきちんと成果として評価されているように感じます。日本では、こうしたタイプの研究は、従来型の研究の評価基準と合わないところもあるようで、研究者にはそうした研究に注力するインセンティヴが働かないようにも思います。従来型の研究をなくすということではなく、そうしたタイプの研究にも光があたるような仕組みやお金の配分が必要なのかもしれません。

江守

政策的な課題を察知したときにそれについて知見が必要となっても、3年かけて調査をして、2年かけて分析して、というのが従来型の研究です。数カ月で報告書が必要となると、既存の知見を集めてメタ分析のようなことを行い、今ここまでわかっていますというのを出すような作業になるのでしょうか。

高村

一つはそうなのでしょうね。最初の動きとしては、何が課題か、何の知見が足りないかなどを明確にすることが必要で、速度感を持って、その後の政策的なインプット、研究につなげていくことが必要かと思います。

江守

先ほど審議会の研究者の発言は役所の代理戦争になっているようだとおっしゃっていました。これはどうしていったらいいでしょうか。

高村

委員会の議論に使われるモデルは決まっていて、というのではなく、あえて結論なしに議論をスタートしてみてもいいのではないでしょうか。どのように議論を進めていくかも含めて、オープンに議論ができ、議論を積み上げていくというように。特に、積み上げではなく大きな政策転換のための議論には、従来の審議会プロセスとは違う場、方法を専門家を入れて作ってみるというのは一つのやり方ではないかと思います。今回の長期戦略懇談会は、委員のインプットを基に座長が案を作って議論を進め作りました。お役所にとっては少しやりにくいところがあるかもしれませんが、政策形成の在り方、その中に専門家と専門的知見をどう位置づけていくかという点については常に問題提起をしていくといいと思います。

江守

僕もそれは興味があるので、意識していきたいと思います。ありがとうございました。

*このインタビューは2019年6月5日に行われました。

脚注

  • 環境(environment)、社会(social)、企業統治(governance)に配慮している企業を重視・選別して行う投資。

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